环境、发展与治理结构:如何应对新世纪的环境挑战

【作者】 王毅；

【机构】 中国科学院—清华大学国情研究中心；

【摘要】 环境问题是中国21世纪面临的最严峻挑战之一,保护环境是保证经济长期稳定增长和实现可持续发展的基本国家利益。环境问题解决得好坏关系到中国的国家安全、国际形象、广大人民群众的根本利益,以及全面小康社会的实现。为社会经济发展提供良好的资源环境基础,使所有人都能获得清洁的大气、卫生的饮水和安全的食品,是政府的基本责任与义务。世界各国的经验表明,政府在环境保护中发挥着主导作用,有效的政府管理体制是改善环境与实现可持续发展的基本前提。过去20多年,特别是20世纪90年代,中国在环境与资源保护方面取得了进展,污染排放得到一定程度的控制,没有与经济同步增长,资源利用效率不断提高,生态环境的保护与建设正在开创新的局面。这些进展在相当程度上归因于政府环境与资源管理体制的不断完善和相应的制度安排。伴随着社会经济的转型,环境保护也处在转型期,我们正面临多种环境污染和生态破坏问题并存的复杂局面,发展前景不容乐观。与20年前相比,环境问题无论在类型、结构还是区域上都发生了深刻的变化,在经济较低发展阶段就出现了转型期的"复合型"资源环境问题,其严重性已经不仅仅在于排污总量的增加、生态破坏范围的扩大和资源供需矛盾的严峻,而是资源、环境问题之间以及同社会经济发展之间相互影响,已经危及国家可持续发展的基础。当前中国环境问题的复杂性是历史上任何国家都不曾遇到过的,作为一个负责任的发展中大国,我们必须做出正确的应对与合理的选择,以迎接环境与发展新阶段的到来。针对中国在新世纪的多重环境挑战,为实现可持续发展的综合目标,需要建立新型的环境与资源保护管理体制以及相应的制度安排。目前的资源环境管理体制的综合与协调能力明显不足,手段不够完善,生态保护缺乏统一监督管理,在世界银行和联合国开发计划署最新发表的关于中国环境问题的战略报告中,都把解决环境问题的体制安排和治理结构(governance)改革放在极为优先的地位。新型的资源环境管理体制应加强对环境与资源保护的统一监管和部门间的协调,以解决职能交叉、多头管理、政企不分等问题。新型资源环境管理体制的特点是"统一、综合、协调、开放",并通过建立统一监管机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制,确保管理体制的正常运转和目标的实现,从而比较完整地体现环境保护与可持续发展工作的统一性、综合性和协调性的要求。设立协调机构对于新型资源环境管理体制仍然十分必要。因为受自身性质和地位限制,环境保护和资源管理部门仍不具备独立的部际协调能力,需要建立国家一级的环境保护与可持续发展协调机制,如成立国务院环境与资源保护委员会负责协调工作。在新的环境形势下,应及时调整发展政策与环境保护战略,从产生资源环境问题的驱动力入手,通过制度、体制和政策创新,采用发展与环境的综合决策,促进建立可持续的社会经济体系。同时不断改善治理结构,通过建立多种合作伙伴关系和各种激励政策,鼓励利益相关者的广泛参与,提高民间环保组织的能力建设;加强国际环境合作,有效地推进可持续发展的进程。更多还原