当代俄罗斯国家移民政策的演变

【作者】 张峰；

【导师】 戴桂菊；

【作者基本信息】 北京外国语大学 ， 俄语语言文学， 2016， 硕士

【摘要】 苏联末期,在费尔干纳、奥什、纳卡地区、阿布哈兹、南奥赛梯等前苏联领土上爆发了一系列的民族冲突,大量的难民涌入俄罗斯联邦境内。各前苏联加盟共和国独立后,一些在境外生活的俄罗斯人社会地位下降,生活环境恶化,自觉受到了来自主体民族和称名民族的全面歧视,公民权利受到损害,不得不回到俄罗斯境内,成为被迫移民。独立初期,俄罗斯在政治上总统和议会争夺权力,互不相让;经济上处于“休克”状态,全面衰退；新宪法尚未出台,没有处理难民问题的经验,更没有相应的法律法规可供借鉴。在这种情况下,俄罗斯政府在1992年颁布了《联邦长期移民纲要》用以专门应对难民和被迫移民问题。它规定了许多具体的落实措施和保障手段,也包含了移民政策的优先方向、主要原则等构想的成分。1993年当代俄罗斯第一部宪法出台,为俄罗斯对移民问题进行管理奠定了法制基础,此后俄罗斯《难民法》和《被迫移民法》相继出台。1994年俄罗斯颁布了《联邦移民纲要》,并在1996年、1997年和2000年对《联邦移民纲要》进行了三次修订。《联邦长期移民纲要》和《联邦移民纲要》的制定和落实解决了俄罗斯政府在转轨初期面临的一些棘手的移民问题,标志着俄罗斯移民政策初步成型。纲要中包含的俄罗斯移民政策的任务、目标、优先方向和主要原则零星地反映了当时俄罗斯政府对移民形势和移民调节的认识水平。但是俄罗斯长期没有形成一套完整的国家在移民领域实施战略方针的观点体系,导致了移民政策出现矛盾和不连贯。因此,世纪之交,出台一部能够反映移民政策实质、目标、优先方向、原则、主要任务、落实机制的移民政策构想已经成为移民治理领域的迫切要求。普京执政以来,俄罗斯政府惯于以制定中长期的政策构想来确定各领域各阶段的发展方向和目标,以保证政策连续性。实际上从上世纪90年代末起,俄罗斯政府就已经开始着于制定独立的移民政策构想。但这一工作被移民机构调整和重组所打乱。2002年2月,俄罗斯政府恢复联邦移民局并交由俄罗斯内务部管辖,制定移民政策构想的任务也交给了内务部。在这一背景下,2003年3月俄罗斯颁布了当代俄罗斯历史上第一部反映国家领导层在移民领域系统观点的文件：《俄联邦调整移民进程构想》。由内务部主导的这部移民政策构想,不可避免地带有了强力部门的色彩。该构想将注意力集中在打击非法移民上。构想中并未给出俄罗斯移民进程实质和结构的定义,也没有细化落实的阶段。总体看来,这部构想带有“宣言”式的色彩。但值得注意的是,该构想首次提出要对不同类型的移民采取多样化的手段,这是俄罗斯政府对移民治理认识的一大进步。2012年,由俄罗斯社会各界组成的专门委员会经过六年半的讨论和研究,向俄罗斯政府提交了《2025年前俄罗斯联邦移民政策构想》方案并得到批准。这是当代俄罗斯移民治理中具有里程碑意义的一部构想,今后一段时间内俄罗斯政府制定移民政策,进行移民治理的总纲领、总依据。它的出台标志着俄罗斯的移民政策进入了“积极治理”的新阶段,该纲要的出台标志着这俄罗斯移民政策逐步走向系统化、科学化的轨道。该构想规定了未来13年里俄罗斯移民政策的目标、任务、落实原则、优先方向。该构想的最大亮点是其“选择性移民”原则,即在严厉打击非法移民、用配额制来限制低熟练工人,通过提供优惠的落户条件和便捷的国籍取得通道来吸引高素质人才和高熟练工人。此外,改善移民质量,使移民更加满足俄罗斯经济社会发展的要求是未来俄罗斯移民政策的发展方向。综上所述,移民纲要和移民政策构想都是包含移民政策理论与实践方面的综合性文件,二者并无本质性的区别。上世纪90年代移民纲要的制定和落实为俄罗斯移民管理机关和专家学者形成移民政策的系统观点提供了理论和实践基础。由移民纲要到移民政策构想的转变反映了俄政府对移民进程认识的不断深化和移民进程管理的不断完善,标志着俄罗斯国家移民政策由被动应对向主动调节的转变。本文分为五个部分：前言,三个章节及结论。前言中主要论述本文的选题意义,撰写本学术论文的目的和任务以及本文的学术创新性。在第一章中归纳和概括了移民政策的定义和内容,是本文的理论部分。第二章中分析了上世纪90年代俄罗斯制定移民纲要的背景,概括了纲要的基本内容,总结了纲要的落实结果。第三章分析了进入21世纪以来俄罗斯制定移民政策构想的背景,概括了构想的基本内容,总结了纲要的落实结果。在结论部分简要总结了二十多年来俄罗斯移民政策的演变趋势,并对其下一步的发展走向做了一个大致的预测。更多还原